विकेंद्रित लोकशाहीच्या – स्थानिक स्वराज्याच्या सूर्योदयाच्या प्रतीक्षेची २५ वर्षे

प्रस्तावना

संसदेने १९९२ साली ७४ वी घटना दुरुस्ती मंजूर केली आणि मग एका वर्षाच्या आत आवश्यक राज्य विधानसभांनी अनुमोदन करणारे कायदे पारित केल्याने आणि २० एप्रिल,  १९९३ रोजी राष्ट्रपतींनी भारतात विकेंद्रित लोकशाही आणू पाहणाऱ्या म्हणजेच भारतातील महानगरपालिका आणि नगरपालिकांना[1] अस्तित्वाचा हक्क, कार्यक्षेत्र, अधिकार, आर्थिक साधने, उत्तरदायित्व देऊ पाहणाऱ्या ७४ व्या घटना दुरुस्तीवर हस्ताक्षर करता ही घटना दुरुस्ती १ जून १९९३ ला लागू झाली होती.

ह्या घटना दुरुस्तीला ‘भारतीय लोकशाहीची नवी पहाट’ म्हणून पाहिले गेले, नावाजले गेले पण आज ती पहाट होऊन २५ वर्ष झाली पण विकेंद्रित लोकशाहीचा – स्थानिक स्वराज्याचा सूर्योदय अजूनही झालेला नाही, उलट पहाट न उमलता मावळते की काय अशी परिस्थिती उत्पन्न झाली आहे. असे का घडले हे पाहण्याआधी ७४ वी घटनादुरुस्ती का करण्यात आली होती, हे पाहूया ...

७४ वी घटनादुरुस्तीची आवश्यकता

खरे पाहता भारताच्या स्वातंत्र्य लढाईची एक बाजू हे भारतातील स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांच्या (नगरपालिका आणि महानगरपालिका) जन्माशी, विकासाशी आणि कारभाराशी घट्ट जोडलेले आहे किंवा असे ही म्हणता येईल की भारताच्या स्वातंत्र्यप्राप्तीचा एक मार्ग हा स्थानिक स्वराज्य संस्थांमधून गेला. मात्र स्वातंत्र्यप्राप्ती नंतर महाराष्ट्र आणि गुजराथ ही दोन राज्ये सोडली तर बाकीच्या सर्व राज्यांमध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्था म्हणजेच महानगर आणि नगर पालिका मागे पडल्या, स्थानिक स्तरावरची लोकशाही व्यवस्था गुंडाळून ठेवली गेली अथवा सुषुप्तावस्थेत टाकण्यात आली आणि हे सारे केले होते आपल्या राज्य सरकारांनीच. ७४ वी घटना दुरुस्ती आणली त्या सुमारास म्हणजे १९९२ च्या सुमारास महाराष्ट्र – गुजराथ ही दोन राज्ये सोडल्यास इतर सर्व राज्यामध्ये वर्षानुवर्षे पालिका निवडणूक घेण्यातच आल्या नव्हत्या, शहरांचा कारभार सरकार नियुक्त अधिकाऱ्यांकडून पहिला जात होता. थोडक्यात भारतात ज्या स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांमधून (पालिकांमधून) इंग्रजांच्या गुलामगिरीच्या राजवटीत लोकशाहीची सुरुवात झाली, स्वातंत्र्याच्या चळवळीची सनदशीर सुरुवात झाली त्याच संस्थांमधून स्वातंत्र्यप्राप्ती नंतर लोकशाही कारभार एक प्रकारे हद्दपार झाला होता. ह्या परिस्थितीवर उपाय म्हणून आणि भारतात खऱ्या अर्थाने विकेंद्रित लोकशाही आणण्यासाठी ७४ वी घटना दुरुस्ती करण्यात आली होती.

स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांमधून भारतातील आजच्या आधुनिक लोकशाहीची सुरवात आणि ती पण ब्रिटीश राजवटीत असे वर म्हटले कारण १८५८ साली भारताचा राज्य कारभार ब्रिटीश सरकारच्या हातात गेला तेंव्हा ब्रिटीश सरकार समोर भारतासारख्या खंडप्राय देशाचा कारभार कसा चालवायचा हा मोठा प्रश्न उभा झाला. देशाचा कारभार चालवण्यासाठी त्यांना अगदी स्थानिक पातळी पर्यंत राज्यकारभाराची व्यवस्था उभी करणे आणि ती राबविण्यासाठी एतद्देशीयांना (natives) प्रशासनात सामील करून घेणे अत्यंत आवश्यक होते. ह्या उद्देशांसाठी शहरांचा कारभार चालविण्यासाठी पालिका स्थापन करण्याचा कायदा लॉर्ड मेयोने १८७० साली संपूर्ण भारतभरासाठी लागू केला. तसे पहिले तर निरनिराळ्या प्रेसिडेन्सी मध्ये, शहरांमध्ये पालिका स्थापण्याविषयी कायदे घडले गेले होते, अस्तित्वात होते. भारतात पहिली ब्रिटीश प्रारूपाची पालिका १६८७ मध्ये चेन्नई मध्ये स्थापन करण्यात आली होती. चार्टर अॅक्ट १७९३ ने चेन्नई, कलकत्ता आणि मुंबई मध्ये म्युनिसिपालिटी स्थापन करण्यात आल्या होत्या. त्यानंतरही पालिका स्थापनेविषयी कायदे घडत राहिले पण १८७० सालच्या लॉर्ड मेयो च्या ठरावानंतर भारतभर शहरांमध्ये पालिका (म्युनिसिपालिटी) स्थापल्या गेल्या आणि १८८२ च्या लॉर्ड रिपन च्या जाहीरनाम्याने त्यांना सुस्पष्ट पणे कार्ये, अधिकार आणि आर्थिक साधने मिळाली. मात्र सुरवातीच्या ह्या पालिकांचा कारभार फक्त सरकार नियुक्त इंग्रज – गोऱ्या अधिकारांच्या हातात होता.

ह्याच वेळेस न्यायमूर्ती रानडे-गोखले-फिरोजशहा मेहता आदी प्रभृतींचा कल आधी समाजसुधारणा करण्याकडे आणि ब्रिटीश सरकारशी वाटाघाटी करून टप्याटप्याने भारतीयांना स्वातंत्र्य आणि पूर्ण स्वनिर्णयाचा हक्क मिळविण्याकडे होता आणि अर्थातच त्याची सुरवात स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांपासून झाली. वाटाघाटींच्या माध्यमातून – संघर्षातून सुरवातीला पालिका व्यवस्थापन समिती मध्ये एतद्देशीय / भारतीय व्यक्तींची नियुक्ती होणे, मग त्यांची संख्या वाढणे, पालिका सदस्यांची  नियुक्ती (सुरवातीला एक-तृतीयांश, मग दोन तृतीयांश आणि शेवटी सर्व सदस्यांची) निवडणुकीने होणे, पालिकेला अधिकाधिक अधिकार मिळणे इत्यादि आणि पुढे जाता प्रादेशिक आणि राष्ट्रीय स्तरावर ह्याच धरतीने राज्य कारभारात एतद्देशीयांचा सहभाग नियुक्ती आणि निवडणुकीच्या मार्गाने साध्य करण्यात आला होता.

भारतातील आजच्या लोकशाहीची आणि भारताच्या स्वातंत्र्य लढ्याची सुरवात अशा प्रकारे स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांच्या (नगरपालिकांच्या) माध्यमातून झाली होती, पण भारताची घटना जेंव्हा बनली तेंव्हा शहरे, शहरीकरण, शहरी विकास आणि स्थानिक स्वराज्याच्या संस्था ( महानगर आणि नगर पालिका ) हे विषय राज्य सरकारच्या अखत्यारीत गेले त्यामुळे ह्या संस्थांचे अधिकार, कार्य, आर्थिक साधने, निवडणुका इत्यादि साऱ्या बाबी ठरविण्याचे आणि त्या विषयक कायदे करण्याचे अधिकार राज्यांना प्राप्त झाले पण दुर्दैवाने राज्य सरकारांनी स्थानिक स्वराज्याच्या संस्था, शहरे आणि त्यांच्यामधली लोकशाही बळकट करण्याचे प्रयत्न केले नाही उलट १९४७ ते १९९२ ह्या कालखंडात स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थांच्या कार्यक्षेत्रातील अनेक बाबी (उदा. शहर नियोजन, पाणीपुरवठा, जलनिस्सारण, शहरी वाहतुक इत्यादि)  आणि आर्थिक साधने (मनोरंजन कर, व्यवसाय कर इत्यादि) राज्य सरकारने हातात  घेतले. ह्या साऱ्या पार्श्वभूमीवर ७४ वी घटना दुरुस्ती आणण्यात आली होती.

७४ व्या घटनादुरुस्तीने काय साधले ?

विकेंद्रित लोकशाहीच्या – स्थानिक स्वराज्याच्या सूर्योदयाच्या प्रतीक्षेची २५ वर्षे ह्या शीर्षकावरून ७४ व्या घटनादुरुस्तीने ही गोष्ट साधली नाही हे जर स्पष्ट होत असले तरी गेल्या २५ वर्षाच्या अमलीकरणा अंती ७४ व्या घटना दुरुस्तीने खालील महत्वाच्या गोष्टी साध्य केल्या आहेत ....

·         अस्तित्वाचा अधिकार – ह्या घटना दुरुस्तीमुळे आता राज्यांना त्यांनी एखादी पालिका बरखास्त केली तरी तिला सहा महिन्याच्या आत निवडणुक करून अस्तित्वात आणावी लागते.

·         स्वतंत्र निवडणुका – या घटनादुरुस्तीने प्रत्येक राज्यात राज्य निवडणूक आयोगाची रचना केली आणि पालिका निवडणुका आता पालिकेने अथवा सरकारने न करता राज्य निवडणूक आयोगाकडून दर पाच वर्षांनी नियमितपणे केल्या जातात.

·         पालिका सभासदत्वात महिलांना समान संधी – संसद आणि विधानसभेमध्ये महिलांना आरक्षित सभासदत्व देण्याची घटना दुरुस्ती ही गेली १५ वर्षे प्रलंबित आहे पण ७४ व्या घटना दुरुस्तीने महिलांना ३३ टक्के आरक्षण दिले आणि अनेक राज्य सरकारांनी ते प्रमाण वाढवून ५० टक्के केले आहे. ह्यामुळे स्थानिक राजकारणात आणि लोकशाही मध्ये महिलांना समान संधी प्राप्त झाली, महिलांचा समावेश खूप वाढला (एक लाखाहून अधिक महिला आज नगरसेवक म्हणून कार्य करत आहेत) आणि त्यांचे सबलीकरण झाले.

·         सामाजिक न्याय – ह्या घटनादुरुस्तीने महापौर, उपमहापौर ह्या पदांसाठी पाळीपाळीने सामान्य, महिला, ओ.बी.सी., अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमाती ह्या सामाजिक घटकांसाठी आरक्षण

लागू केले. त्याचप्रमाणे पालिका सदस्यांना पण सामाजिक घटकांप्रमाणे आरक्षण लागू केले.  

७४ व्या घटनादुरुस्तीने काय नाही साधले ?

७४ व्या घटना दुरुस्तीच्या वर नमूद केलेल्या तरतुदी सोडल्यास इतर तरतुदींच्या अमलीकरणाचा इतिहास फारसा चांगला नाही. अनेक तरतुदींचा अंमल अजूनही झालेला नाही. हे विषय राज्यांच्या अखत्यारीतील असल्याने केंद्र ह्या दुरुस्तीचा अंमल करू शकत नाही वा राज्यांवर दबाव पण टाकू शकत नाही. राज्यांनी ७४ व्या घटना दुरुस्ती अमलात आणावी आणि पालिकांना (स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थाना) अधिकार, सत्ता, वाढीव कार्यक्षेत्र, उत्पन्नाची साधने द्यावी ह्या साठी वर्षानुवर्षे केंद्र सरकार राज्यांना विशेष अनुदान देत आले आहे अथवा ७४ व्या घटनादुरुस्तीचा अंमल ही एक अट निरनिराळी अनुदाने देताना घालत आहे. ह्याहून महत्वाचे म्हणजे ह्या घटनादुरुस्तीचा अंमल राज्याने करावा म्हणून जनतेला, संस्थांना  न्यायालयात जावे लागले आहे. घटनेचा अंमल सरकारने करावा म्हणून लोकांना कोर्टात जावे लागणे ह्याहून अधिक लाजिरवाणे ते काय?

७४ व्या घटना दुरुस्तीच्या कोणत्या तरतुदी अजूनही अमलात आलेल्या नाहीत आणि त्यामुळे काय साधले गेले नाही ते पाहूया ....  

     

·         पालिकांच्या अधिकार, सत्ता, कार्यक्षेत्र, आर्थिक साधने ह्यात मुलतः कोणताही बदल नाही – ह्याही घटना दुरुस्तीनुसारही पालिकांना कोणती कार्ये, आर्थिक साधने आणि कोणते अधिकार द्यायचे हे ठरविण्याचे अधिकार राज्याजवळच अबाधित ठेवण्यात आले म्हणजेच घटनेचे मूळ स्वरूप बदलले नाही आणि विकेंद्रित लोकशाहीला वा स्थानिक स्वराज्य संकल्पनेला भारतीय घटनेतच भक्कम पाया मिळालेला नाही. ह्या तरतुदीचा फायदा घेऊन गेल्या २५ वर्षात राज्यांनी पालिकांना थातुरमातुर अधिकार, कार्ये आणि आर्थिक साधने दिली पण खऱ्या अर्थाने अधिकार, सत्ता, कर्तव्ये, आर्थिक साधने दिली नाहीत; खरे खुरे स्थानिक स्वराज्य दिले नाही – पहाटेची चाहूल लागली पण सूर्योदय झालाच नाही !!!

स्थानिक स्वराज्याच्या संथाना वाढीव आर्थिक साधने आणि त्याविषयक अधिकार कसे मिळालेले नाही ह्याचा एकाच गोष्टींवरून अंदाज यावा – ब्रिटीश राजवटीतील भारताचे व्हाइसरॉय लॉर्ड रिपन (१८८० ते १८८४) ज्यांना भारतातील स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे पिता समजले जाते त्यांच्या १८८२ जाहीरनाम्यात त्यांनी स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थाना जे आर्थिक स्त्रोत (powers to levy local taxes and charges) आणि जी कार्ये दिली त्यात कुठलीही वाढ गेल्या १३४ वर्षात झालेली नाही उलटपक्षी अनेक आर्थिक स्त्रोत आणि कार्ये राज्य सरकारांनी स्वतःच्या हस्तक घेतली आहेत वा नव्याने उभ्या केलेल्या संस्थाना दिली आहेत.

·        महानगर आणि जिल्हा नियोजन समितीचे गठन – शहरी नियोजन आणि विकासाचा विचार फक्त शहरापुरता करणे पुरेसे नसते तर शहराच्या आजूबाजूची शहरे, गावे ह्या साऱ्यांचा विचार एकत्रितपणे करणे गरजेचे आहे. शहरी आणि क्षेत्रीय नियोजन (urban and regional planning) आजही होते पण ते करणारे अधिकारी आणि संस्था पालिकेच्या अखत्यारीत नसतात वा स्थानिक लोकांना उत्तरदायी नसतात, ते राज्य सरकारसाठी कार्य करतात. शहरी आणि क्षेत्रीय नियोजन आणि विकास हा स्थानिक स्वराज्य संस्थाना आणि स्थानिकांना उत्तरदायी करण्यासाठी ७४ व्या घटनादुरुस्तीने महानगर आणि जिल्हा नियोजन समिती गठीत करण्याचे प्रावधान केले होते पण ह्याचा अंमल खऱ्या अर्थाने कुठल्याच राज्य सरकारने आजपावेतो केलेला नाही.

·         राज्य वित्त आयोगाची निमणूक – केंद्र सरकारच्या उत्पन्नाचा हिस्सा राज्यांना हक्काने आणि न्यायाने वाटण्यासाठी केंद्रीय वित्त आयोगाची दर पाच वर्षांनी गठन करण्याची तरतूद आपली घटना घडली तेंव्हा पासून आहे आणि तिचे नेमाने पालन झाले आहे. (सन २०२० ते २०२५ ह्या पाच वर्षात राज्यांना केंद्राच्या उत्पनाचा किती हिस्सा मिळावा हे सुचविण्यासाठी सध्या १५ केंद्रीय वित्त आयोगाचे गठन झालेले आहे).

राज्य सरकारच्या उत्पन्नाचा वाटा स्थानिक स्वराज्याच्या संस्थाना हक्काने आणि न्यायपूर्ण रित्या देण्यासाठी राज्य वित्त आयोगाची रचना करण्याची तरतूद आपल्या घटनेत नव्हती; परिणामी राज्य सरकारे (केंद्र सरकारकडे भांडून अधिक हिस्सा मागणारी) त्यांच्या राज्यातील स्थानीय स्वराज्याच्या संस्थाना मनस्वीरित्या अपुरा निधी हक्क म्हणून नाही तर दया अनुदान म्हणून देत होती. ही परिस्थिती दूर करण्यासाठी दर पाच वर्षांनी राज्य वित्त आयोगाची स्थापना करण्याची घटना दुरुस्ती करण्यात आली होती.

२५ वर्षात पांच राज्य वित्त आयोग प्रत्येक राज्यात आत्ता पर्यंत व्हायला हवे होते. बोटावर मोजण्या इतक्या राज्यांनी पाचव्या राज्य वित्त आयोगाची स्थापना केली आहे पण अनेक राज्यात अजून तिसऱ्या राज्य वित्त आयोगाची स्थापना झालेली नाही. नुसती वित्त आयोगाची स्थापना पुरेशी नाही तर आयोगाने दिलेल्या अहवालाचा विचार करून त्याप्रमाणे वाढीव निधी / अनुदान / हिस्सा पालिकांना त्यांचा घटनात्मक अधिकार म्हणून पुरत्या प्रमाणात, वेळेवर देणे हे महत्वाचे होते. पण राज्य सरकारांनी राज्य वित्त आयोगाच्या जवळजवळ ५० टक्के सूचना स्वीकारल्याच नाहीत आणि महत्वाचे म्हणजे पालिकांना वाढीव निधी देण्याच्या सूचना जवळजवळ स्वीकारलेल्याच नाहीत. 

           

·         प्रभाग समित्यांची स्थापना – शहरे आणि त्यासाठीच्या पालिका मोठ्या झाल्या की शहरी प्रशासन सर्व सामान्यां पासून दूर जाते. लोकांना शहरी प्रशासनामध्ये राजकारणात न येता, निवडणुक लढवून निवडून न येता सहभागी होता यावे, सहभागी प्रशासन, सहभागी लोकशाही शक्य व्हावी म्हणून मोठ्या शहरांमध्ये प्रभाग समित्यांची रचना करण्याचे आणि ह्या समित्यांना स्थानिक तात्कालिक प्रश्न सोडविण्याचे आणि त्यासाठी लागणाऱ्या खर्चाचे अंदाजपत्र बनविण्याचे अधिकार देण्यासाठी ७४ व्या घटनादुरुस्ती मध्ये प्रभाग समितीच्या रचनेची तरतूद करण्यात आली होती पण ह्या तरतुदीचा अंमल अनेक ठिकाणी अजून झालेलाच नाही आणि जिथे झाला आहे तिथे तो वरकरणी झाला आहे – सहभागी लोकशाही, प्रशासन, नियोजन, अंदाजपत्रक इत्यादि सारे साध्य झालेले नाही.

७४ व्या घटनादुरुस्तीतील ह्या आणि इतर अनेक तरतुदींचा अंमल झालेला नाही २५ वर्ष उलटून गेली तरी. काही पदरी जरूर पडले पण बरेचसे नाही. स्थानिक स्वराज्याच्या पहाटची चाहूल लागली, आसमंत थोडा उजळला पण स्थानिक स्वराज्याचा-लोकशाहीचा सूर्योदय अजूनही झालाच नाही...... ह्याला राज्य सरकारे आणि आपली राजकीय व्यवस्था जबाबदार आहेत हे खरे पण सोबत आपण सारेच जबाबदार आहोत ..... सूर्योदय म्हणजे काय? ते माहित नसलेले, सूर्योदय हक्काने न मागणारे ........      

---

[1] महानगरपालिका आणि नगरपालिकांना ‘स्थानिक स्वराज्याच्या संस्था’ (local self governments) म्हटले जाते म्हणून प्रत्येक वेळी महानगर वा नगर पालिका शब्द वापरण्या ऐवजी स्थानिक स्वराज्याच्या संस्था हे नामाभिधान वापरले आहे