शहरी नीति - येईल की पुन्हा जैसे थे?
भारतात सध्या ४०
कोटीहून अधिक लोक अंदाजे ४३०० शहरांमध्ये राहतात आणि येत्या वर्षांमध्ये
शहरीकरणाचा वेग वाढून ही संख्या ६० कोटी पर करणार आहे पण अजूनही शहरीकरण, शहरी
विकास आणि शहरे याविषयक आपली नीति नाही. ती घडली जाते आहे आणि लवकरच लोकांपुढे
ठेवली जाईल अशी जाहिरात भारत सरकार कडून होत आहे. पूर्वी पण अनेकदा अशी जाहिरात
झाली आहे. ह्या वेळेस ती प्रत्यक्षात येवो. येऊ घातलेल्या शहरी नीतिच्या संदर्भात हा लेख ......
प्रस्तावना
ए‍कविसावे शतक हे
शहरांचे, शहरीकरणाचे असणार आहे. शहरीकरण, मनुष्यबळ, आर्थिक, नैसर्गिक एकूणच
सर्व प्रकारची संसाधने, जमिनीची गरज आणि
तिचा वापर इत्यादि साऱ्या बाबतीत आमुलाग्र बदल घडवून आणते – सध्या आणत आहे आणि आपण
सारे ते अनुभवत आहोत.
जागतिकीकरणामुळे
भांडवल आणि लोक अधिक मुक्तपणे शहरांकडे येऊ लागले आहेत, शहरीकरणाची गती त्यामुळे
वाढली आहे व आशिया – अफ्रिका खंडातील शहरे
झपाट्याने वाढत आहेत, पण या शहरांच्या
वाढीमागे दृष्टी ( vision) आहे का ? ह्या देशांनी शहरांविषयी, शहरीकरणा विषयी
सुयोग्य नीति अंगिकारली आहे का? हे प्रश्न अत्यंत महत्वाचे आहेत. भारताचे बोलायचे
झाले तर आपण अजूनही राष्ट्रीय शहरी नीति स्वीकारलेली नाही.
शहरीकरण आणि शहरे
मोठ्या प्रमाणात संपत्ती आणि नव्या रोजगाराच्या संधी निर्माण करतात पण त्याच बरोबर
अनेक प्रश्न, सामाजिक–आर्थिक असमानता
आणि पर्यावरणाचा ह्रास निर्माण करतात. विकसनशील आणि अविकसित देशांमध्ये
शहरीकरणामुळे होणाऱ्या फायद्यांपेक्षा तोटेच अधिक अनुभवले जात आहेत. शहरीकरणाचे तोटे नियंत्रित
करण्यासाठी आणि त्यामुळे होणारे फायदे अधिक वृद्धिंगत करण्यासाठी ठोस नीति आणि
समन्वित प्रयत्नांची गरज असते.
झपाट्याने वाढणारी
शहरे सुनियोजित, समृद्ध, शाश्वत आणि त्यांच्या प्रत्येक नागरिकाला चांगले
गुणवत्तापूर्ण शहरी जीवन आणि विकासाची फळे समानतेने देणारी होतील की नियोजन विरहित
कशीही वाढणारी आणि त्यांच्या नागरिकांना प्राथमिक नागरी सुविधा न देणारी, गरिबी- असमानतेने ग्रासलेली होतील हे बऱ्याच अंशी
राष्ट्रीय आणि राज्य स्तरावरील शहरी नीति वर अवलंबून असते.
जगातील ३५ विकसित
देशांपैकी १५ देशांमध्ये राष्ट्रीय शहरी नीति अस्तित्वात आहे तर बाकीच्या विकसित
देशांमध्ये कुठल्या ना कुठल्या स्वरुपात शहरी नीति आहे. आफ्रिका खंडातील एक
तृतीयांश देशांमध्ये राष्ट्रीय शहरी नीति अस्तित्वात आहे. दक्षिण अमेरिकेतील चिली
या देशाची शहरी नीति खूप यशस्वी ठरली आहे.
शहरी नीतिचे हे महत्त्व
लक्षात घेऊन आणि ते विकसनशील आणि अविकसित देशांना पट‍वून देण्यासाठी युएन-हॅबिटाट(UN-Habitat) या युनोच्या संस्थेने एक कार्यक्रम हाती घेतला आहे. सध्या
जगातील एक तृतीयांश देशांमध्ये राष्ट्रीय शहरी नीति अस्तित्वात आहे. २०२५
सालापर्यंत हे प्रमाण वाढवून जगातील अर्ध्या तरी देशात राष्ट्रीय शहरी नीति
अस्तित्वात आणि अमलात आणण्याचे उद्दिष्ट ह्या संस्थेने ठरवले आहे.
शहरी नीति का? कशासाठी ?
आजच्या ह्या
काळात शहरे सर्वच दृष्टींनी (शहरांत राहणारी लोकसंख्या, तिची झपाट्याने होऊ घातलेली वाढ, शहरात
राहणारे गरीब, त्यांच्या संख्येत होणारी वाढ, वाढणारी
असमानता, शहरांचा राष्ट्रीय सकल घरेलू उत्पादनातील ६५ टक्याहून अधिक हिस्सा, शहरांना लागणारा सुविधांचा पुरवठा, शहरांचे
पर्यावरणावर होणारे नकारात्मक परिणाम इत्यादि) इतकी महत्वाची झाली आहेत की त्यांना
त्यांच्या नशिबावर वा त्यांना त्यांच्या मर्जीवर सोडून देणे कुठल्याही देशाच्या
आणि आपल्या केंद्र वा राज्य सरकारला शक्य राहिलेले नाही; पण त्याच बरोबर शहरांना केंद्रातून वा
राज्यातून चालविणे ही शक्य नाही – ही जी कोंडी आहे, ही जी परिस्थिती आहे तिच्या योग्य निराकरणासाठी राष्ट्रीय
शहरी नीतिची आवश्यकता आहे.
कुठल्याही देशात राष्ट्रीय
शहरी नीति आहे एवढ्यानेच त्या देशातील शहरीकरण – शहरांचा विकास सुयोग्य रीतीने घडतोच
असे नाही कारण शहरीकरण – शहरांचा विकास ही व्यामिश्र प्रक्रिया आहे आणि ती अनेक बाबींवर अवलंबून असते. शहरी नीति
ही त्या अनेक बाबींमधील एक आणि पहिली बाब आहे. दुसरे हे ही खरे आहे की कुठल्याही
देशात देशासाठी सुयोग्य अशी विचारपूर्वक
आखलेली शहरी नीति नसली तर त्या देशात शहरीकरण वा शहरी विकास घडत नाही असे नाही, उदा.
आपल्या येथे राष्ट्रीय वा राज्य वा शहरी स्तरावर शहरी नीति नाही म्हणून आपल्या
येथे शहरीकरण थांबलेले नाही वा शहरे पण वाढायची थांबलेली नाहीत. खरे पाहता स्वातंत्र्यानंतरची पहिली ५५ वर्षे (२००२ सालापर्यंत) भारतात शहरांकडे
दुर्लक्ष आणि शहरीकरणाचा विरोध अशी अलिखित नीति अवलंबली गेली आणि त्यानंतर आर्थिक
विकासातले शहरांच्या महत्वाचे भान आल्यावर त्यांच्या विकासासाठी योजना निर्माण करून निधी तर देण्यात येऊ लागला आहे पण त्यामागे
शहरी नीति कुठल्याच स्तरावर नसल्याने २००५ सालापासून हजारो करोडो रुपये खर्च होऊन
सुद्धा आपल्या शहरांच्या दुर्दशेत फारसा फरक पडलेला नाही आणि आजही जवळजवळ ४० कोटी
लोक शहरी दुर्दशेची अनुभूति घेत जगत आहेत.
सुयोग्य शहरे
घडण्यासाठी करण्यासाठी शहरी नीति ची गरज आहे असे म्हणणे आहे OECD चे महासचिव एंजेल
गुर्रिया यांचे. अनेकदा राष्ट्रीय स्तरावर निर्णय घेतले जातात जे शहरांच्या हिताच्या
विरोधी असू शकतात. उदा. देशाच्या राजधानीतून राष्ट्रीय महामार्गाचे जाळे विकसित करण्याचा
प्रकल्प कितीही योग्य वाटला तरी अनेकदा असा प्रकल्प शहरांच्या विरोधी ठरू
शकतो. सुस्पष्ट शहरी नीति असल्यास असे
निर्णय टाळता येतात.
शहरी नीति म्हणजे काय?
युएन-हॅबिटाट ने दिलेल्या व्याख्येनुसार, “राष्ट्रीय शहरी नीति म्हणजे निरनिराळ्या
हितसंबंधीय गटांना सर्वमान्य दृष्टी आणि ध्येये घडण्यासाठी एकत्र आणण्याच्या सरकारने
केलेल्या प्रयत्नातून आकारात आलेल्या अशा सुसंगत निर्णयांचा संच की ज्यांच्या मुळे
दीर्घ कालीन परिवर्तनीय, उत्पादक, सर्वसमावेशक आणि लवचिक शहरी विकास शक्य होतो”[1].
अगदी
साध्या शब्दात शहरी नीति म्हणजे देशात शहरे का आणि कशासाठी हवी आहेत? त्यांची
देशाच्या विकासात भूमिका काय आहे, असावयास हवी? त्यासाठी देशात शहरे कशा प्रकारे
विकसित व्हायला हवी ? कशा प्रकारे त्यांचे प्रबंधन व्हायला हवे? ह्या आणि इतर अनेक
प्रश्नांविषयीची एक सर्वंकष दृष्टी.
राष्ट्रीय शहरी नीति – स्वरूप
राष्ट्रीय शहरी नीति
ने निरनिराळ्या देशांमध्ये वेगवेगळे स्वरूप धारण केले आहे आणि तिच्यासाठी एकच एक
स्वरूप नक्की करणे शक्य नाही, योग्य नाही. शहरी नीति काही ठिकाणी राष्ट्रीय कायद्याच्या स्वरुपात अस्तित्वात आहे
तर काही ठिकाणी ती प्रशासकीय आदेशाच्या रुपात अस्तित्वात आली आहे, तर काही ठिकाणी
ती नीति दस्तावेजाच्या स्वरुपात अस्तित्वात आहे किंवा काही वेळा ती राज्य
स्तरावरच्या कायद्याच्या वा प्रशासकीय आदेशाच्या स्वरुपात आहे. हे झाले तिचे
औपचारिक स्वरूप, अनेक देशांमध्ये ती अनौपचारिक स्वरुपात पण एका व्यापक दृष्टीकोनातून
हाती घेतलेल्या एकमेकांशी संलग्न अशा निरनिराळ्या योजना / कार्यक्रमांच्या स्वरुपात
पण आढळून येते. राष्ट्रीय शहरी नीति ही औपचारिक वा अनौपचारिक स्वरुपात असो, देशाजवळ
वा राज्याजवळ शहरे, शहरीकरण, शहरी विकास ह्या साऱ्या विषयी त्या देशातली/राज्यातली
सद्य परिस्थिती, देशाच्या गरजा, विकास विषयक आव्हाने, भविष्यातील विकास शक्यता,
संधी ह्या सर्व बाबतींच्या संदर्भात एक ठोस विचार, एक दृष्टीकोन, एक नीति (vision)
आहे की नाही ही बाब सर्वात जास्त महत्त्वाची आहे. ही बाब फक्त शहरांना नव्हे तर प्रत्येक जाहीर
क्षेत्राला लागू पडते – आणि म्हणून आपण पाहतो देशांमध्ये / राज्यांमध्ये जवळ जवळ
प्रत्येक क्षेत्रासाठी नीति / धोरण घडवलेले असते आणि काळानुरूप त्यात बदलले करावे
लागतात, केले जातात. उदा. उद्योग नीति, विदेश नीति, कृषी नीति, शिक्षण, स्वास्थ्य,
इत्यादि.
विकसित
देशांमध्ये शहरीकरण आणि शहरांचे राष्ट्रीय विकासातील स्थान ह्या विषयी स्पष्टता
(जी अर्थातच ह्या देशांमध्ये शहरीकरण १०० वर्षाहून आधी सुरु झाल्यामुळे, सुरवातीच्या काळात केलेल्या चुका आणि त्या दूर
करण्यासाठी केलेल्या डोळस प्रयत्नातून अनुभवातून ) दिसते, विचारपूर्वक आखलेली ठोस नीति आणि तिचे अमलीकरण
दिसते तसे ते इतर देशांमध्ये दिसत नाही. विकसनशील देशांमध्ये सुस्पष्ट शहरी नीति
काय करू शकते ह्याचे चांगले उदाहरण म्हणून चायना, ब्राझील आणि दक्षिण आप्रिका ह्या देशांकडे दिशानिर्देश
करता येईल. भारतात मात्र हे चित्र दिसून येत नाही आणि त्यामुळे सध्या तरी आपल्या
इथे शहरीकरणाचे तोटेच सर्वसामान्यांना अनुभवाला येत आहेत.
सध्या जरी
राष्ट्रीय शहरी नीति/धोरण घडवण्याचे प्रयत्न चालू असले तरी राष्ट्रीय आणि राज्य
स्तरावर शहरी नीति नसल्यामुळे पुढील प्रकारचे विसंवाद – विरोधाभास केंद्र आणि
राज्य सरकारांच्या शहरांविषयीच्या / पालिकांविषयीच्या धोरणांमध्ये दिसून येत आहेत ----
1.
पालिकांना वाढीव अधिकार न देणे पण वाढीव जबाबदाऱ्या देणे
2. पालिकांना वाढीव आर्थिक साधने (कर आणि दर) न देणे, पालिकांच्या जवळ असलेया आर्थिक
साधनांचा पूर्णपणे उपयोग करावयास लावून त्यांना आर्थिकदृष्ट्या स्वयंपूर्ण होण्यास
भाग न पाडणे पण त्याच बरोबर प्रकल्पांसाठी उत्तरदायित्वाची अट नसलेले निधी वा
अनुदाने भरमसाठ प्रमाणात देणे.
3. पालिकांकडे पुरते आर्थिक आणि संस्थात्मक बळ नसताना पायाभूत सुविधांचे प्रकल्प
पालिकेला निधी देऊन पुरे करावयास आणि मग चालवण्यास देणे अथवा दुसऱ्या सरकारी
संस्थांकडून पूर्ण करून चालवावयास देणे. पालिका क्षमता नसल्याने पायाभूत सुविधा
नीट टिकवू वा चालवू न शकणे आणि शेवटी केलेला खर्च / गुंतवणूक वाया जाणे.
4. पालिकांची कार्ये काढून घेऊन ती नव्या समांतर संस्था/सत्ता केंद्रे निर्माण
करून त्यांना देणे.
5. स्थानिक आर्थिक विकासाचा (local economic development) आराखडा बनविणे आणि अमलीकरण करणे ह्याविषयी कुठलीच संस्था वा पालिका मनोनीत
नाही वा ह्या विषयी कुठलीच व्यवस्था नाही पण अचानक केंद्र आणि राज्य सरकारने नवा
मोठा सरकारी औद्योगिक प्रकल्प सुरु करून वा बंद करून, विद्यापीठ, हॉस्पिटल, रेल्वे/मेट्रो वा महामार्ग प्रकल्प
शहरासाठी (स्थानिक लोकांना / त्यांच्या प्रतिनिधीना, तज्ञांना निर्णय प्रक्रियेत सामील न
करून )जाहीर करून त्या शहराचे जीवनच बदलून टाकणे.
विसंगत आणि विरोधाभासी धोरणाची, निर्णयांची यादी मोठी आहे पण वरील उदाहरणांवरून कल्पना घेऊन विचार केला तर
आपणालाही ती जागोजागी दिसून येतील.
शहरी नीतिची जडणघडण कशी व्हावी
शहरी नीति (वा कुठलीही
नीति ) घडविणे वा धोरण आखणे ही राजकीय, कायद्याच्या अखत्यारीतील प्रक्रिया आहे, तिला आर्थिक, सामाजिक, तांत्रिक, पर्यावरणीय पदर
असतात तसेच कुठलीही नीति ही सहभागी पद्धतीने घडली जायला हवी.
ह्या साऱ्या
गोष्टी लक्षात घेता शहरी नीति / धोरण घडवण्याचे एकच एक असे प्रारूप असू शकत नाही
तरीही शहरी नीति घडवण्याची मुलतत्वे आणि टप्पे
पुढीलप्रमाणे असतात किंवा असावेत ..
नीति घडवण्याची मुलतत्वे –
· समान न्याय – समान संधी – कुठलीही नीति ही समानता वाढवणारी – सर्व हितसंबंधीयांना (stakeholders) समान
संधी आणि न्याय देणारी असायला हवी. आर्थिक, सामाजिक, तांत्रिक, शैक्षणिक इत्यादि
साऱ्या प्रगती मुळे नव्या प्रकारची असमानता निर्माण होत जाणे आणि असे घडणे ही
साहजिक प्रक्रिया आहे. अशी प्रगतीमुळे – बदलत्या परिस्थितीमुळे निर्माण होणारी
वेगवेगळी असमानता ही सरकारने वेळोवेळी सुयोग्य नीति घडून दूर करायची असते.
· घटनामान्य – देशाची जी घटना आहे, तिच्याशी
सुसंगत अशी शहरी निती
· भविष्यवेधी आणि निश्चित कालावधी – नीति ही भविष्य घडविणारी म्हणजेच भविष्यवेधी (futuristic) असावयास हवी आणि लक्ष्य
सिद्धतेचा निश्चित कालावधी मांडणारी किंवा विशिष्ट अशा कालखंडा साठी असावयास हवी (मध्यम
मुदतीची ५ वर्षे – दीर्घ मुदतीची १० वर्षे).
· मोजता येण्याजोगी वस्तुनिष्ठ लक्ष्ये – नीतिची लक्ष्ये अनेकदा न मोजता येतील अशी असू शकतात पण शक्यतो जमतील तेवढ्या
प्रमाणात नीतिची लक्ष्ये ही वस्तुनिष्ठ आणि मोजता येतील अशी असावयास हवी
· सहभागीता-लोकांचा सहकार – कुठलीही नीति तिला लोकांचे अनुमोदन – सहकार मिळाला नाही तर यशस्वी होत नाही; नीति
यशस्वी होण्यासाठी त्या साठी लोकांचा सहकार मिळण्यासाठी नीति ही लोकशाही परंपरेनेच
घडली गेली पाहिजे, ती घडताना सर्वांना निरनिराळ्या प्रकारे, निरनिराळ्या स्तरावर
आणि टप्प्यांवर सहभागी करून घेतलेच गेले पाहिजे.
नीति घडण्याचे टप्पे
1. सद्यस्थितीचे आकलन - देशातील शहरीकरणाच्या आणि शहरांच्या सद्यस्थिती
विषयी चा अभ्यास हाती घेऊन, सद्यस्थितीला जबाबदार
योग्य-अयोग्य कारणांचा शोध घेणे, देशातील निरनिराळ्या
नितींचा होणारा परिणाम त्याच प्रमाणे नितींच्या अभावाचा होणारा परिणाम जाणून घेणे, देशातील शहरीकरणाच्या सकारात्मक आणि नकारात्मक बाजू जाणून घेणे, भविष्यातील आव्हाने, निरनिराळ्या शक्यता आणि निर्माण होणाऱ्या संधी जाणून
घेणे इत्यादि
2. संवाद, चर्चा, विचारांचे आदानप्रदान यासाठी व्यवस्था – शहरीकरणाशी निगडीत सर्व संस्था (सरकारी, बिनसरकारी, राजकीय, आर्थिक, सामाजिक, व्यापारी) व्यक्ती, हितसंबधीय गट (stakeholder groups) एकत्र येऊन संवाद – चर्चा- विचारांचे आदानप्रदान करू शकतील ह्यासाठी
निरनिराळे मंच निरनिराळ्या माध्यमांचा उपयोग करून उभे करावयास हवे आणि त्यात
सद्यस्थिती अहवाल आणि भविष्यकाळाविषयीचे
अनुमान ह्यांच्या विषयी अभ्यास व्हायला हवे. अनेक देशांनी ह्या साऱ्या
विचार मंथनासाठी साठी राष्ट्रीय शहरी मंच स्थापन करून तर अनेक देशांनी युएन-हॅबिटाट(UN-Habitat) अथवा इतर आंतरराष्ट्रीय संस्थांची मदत घेऊन, शहरी नीति घडण्याचा मार्ग सुकर केला आहे.
3. दृष्टीकोन घडविणे (visioning / vision formulation) – तिसरा टप्पा अर्थात शहरीकरण –
शहरी विकास – शहरे यांच्याविषयी देशाचा दृष्टीकोन घडणे. सर्व प्रकारच्या नितींच्या
मुळाशी वा केंद्रस्थानी दृष्टी (vision) असते, असावयास हवी. हा टप्पा बराच वेळ
घेणारा असतो कारण वेगवेगळ्या विचारांना / मतांना एकत्र आणून सर्वमान्य दृष्टी
घडवायची असते, पण एकदा का हे साध्य झाले की नीति
घडणे सहज होते.
4.
राष्ट्रीय आणि राज्यीय शहरी नीति घडविणे – ह्या टप्प्या मध्ये शहरी नीति कायद्याच्या रुपात वा अध्यादेशाच्या रुपात
लिहून ती पुन्हा सर्व लोकांसमोर मांडून त्यावर त्यांची मते मागवून
मग नियत प्रक्रियेने तिला मंजूर करण्यात येते.
5. नीति अमलीकरण, देखरेख आणि मूल्यमापन
व्यव्यस्था – नीतिचे इच्छित परिणाम
मिळविण्यासाठी ह्या तीन व्यवस्थांचा विचार नीति घडतानाच करावा लागतो आणि नीति लागू
करण्याआधी ह्या व्यवस्था निर्माण कराव्या लागतात.
6. नीतिची पुनर्बांधणी – हा टप्पा शेवटचाही आणि पहिलाही - नीति एकदा बनवली म्हणजे झाले असे नसते, ती
वेळोवेळी बदललेल्या परिस्थितीच्या संदर्भात पुन्हा घडवावी लागते. नीतिची समीक्षा केंव्हा केली जाईल
ते नीति पहिल्यांदा घडवतानाच नक्की असले पाहिजे आणि त्या कालमर्यादे प्रमाणे नीतिची
समीक्षा करून पुन्हा वरील सर्व टप्पे पाळून सुधारित नीति अस्तित्वात यायला हवी.
भारत आणि राज्य
सरकारांनी शेकडो नीति वरील मुलतत्वे आणि टप्पे पाळून घडल्या आहेत, यशस्वी पणे
अमलात आणल्या आहेत आणि अनेक प्रश्न सोडवले आहेत, विकासाला योग्य दिशा दिली आहे पण
शहरीकरण, शहरी विकास आणि शहरे ह्यांच्या विषयी मात्र आत्तापर्यंत नीति घडवलेली
नाही आणि त्याचे परिणाम आपणां सर्वांना माहीत आहेत – अनुभवास येत आहेत.
उशिरा का होईना
पण आपल्या केंद्र सरकारने शहरी नीति घडवावयास घेतली आहे ती लवकरात लवकर अस्तित्वात येणे आणि त्याहून महत्वाचे म्हणजे ती सहभागी पद्धतीने निर्माण
केली गेली पाहिजे, आपण सर्वांनी
तिच्या जडणघडणीत सहभागी झाले पाहिजे कारण शहरी नीति वर आपल्या शहरांचे भविष्यातील
स्वरूप आणि परिणामी आपल्या जीवनाचे स्वरूप ठरणार आहे !!!
[1]
UN-Habitat
definition: A national urban policy is “a coherent set of decisions
derived through a deliberate government-led process of coordinating and
rallying various actors for a common vision and goal that will promote more transformative,
productive, inclusive and resilient urban development for the long term.”
